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第十二章 《企业内部控制应用指引第11号——工程项目》讲解

约 21126 字大约 70 分钟

工程项目是指企业自行或者委托其他单位所进行的建造、安装活动。重大工程项目往往体现企业发展战略和中长期发展规划,对于提高企业再生产能力和支撑保障能力、促进企业可持续发展具有关键作用。国有及国有控股大型企业的重大工程项目,在调整经济结构、转变经济发展方式、促进产业升级和技术进步中更是举足轻重。同时应当看到,由于工程项目投入资源多、占用资金大、建设工期长、涉及环节多、多种利益关系错综复杂,构成经济犯罪和腐败问题的“高危区”。现实中,工程资金高估冒算,招投标环节的暗箱操作,曝光的“豆腐渣”工程,以及相关经济犯罪和腐败案例时有发生,引发社会各界对工程领域的批评和关注。针对工程项目的特点和存在的问题,《企业内部控制应用指引第11号——工程项目》对全面强化工程风险管控、提高工程质量提出了一系列管控措施。

一、工程项目流程和总体控制要求

(一)工程项目的一般流程

工程项目是指企业自行或者委托其他单位所进行的建造、安装活动,主要包括以扩大生产能力或新增工程效益为主要目的的新建、扩建项目和以改进技术、增加产品品种、提高质量和安全、治理“三废”、节约资源为主要目的更新改造项目。企业建造工程项目,通常采用两种方式:自行建造和委托他人代建。自行建造指企业参与工程项目建造的全过程或绝大部分,并在该过程中发挥主导作用。由于专业要求较高,只有建造企业或大型企业集团通常才有实力采用这种方式。委托他人代建(出包工程)指企业将工程项目的主要部分,或全部以出包方式交由其他单位从事,企业主要负责筹集工程项目所需资金、按期与承包方结算、参与竣工验收等。

工程项目的流程主要包括工程立项、设计、招标、建设和竣工验收五个阶段,见图12-1。需要说明的是,该图列示的工程项目流程具有通用性,建设单位可以参照此流程并结合自身情况予以扩充和细化,比如有的工程项目还涉及勘探工作等。另外,实务中,招标工作可能贯穿于工程项目建设的全过程,最为常见的是施工招标,但在勘察、设计、监理,甚至验收阶段也可能进行招标,因此企业应当紧密结合自身实际进一步完善。

图12-1 工程项目一般流程
图12-1 工程项目一般流程

立项阶段的主要工作包括:(1)根据国民经济和社会发展长远规划,结合行业、地区、企业发展规划的要求,提出项目建议书;(2)在调查研究和详细技术经济论证的基础上编制可行性研究报告;(3)国家审批部门或企业组织相关专家对可行性研究报告进行论证和评审;(4)做出决策。

设计阶段的主要工作包括:(1)根据批准的可行性研究报告,进行初步设计;(2)根据批准的初步设计,进行施工图设计。

招标阶段的主要工作包括:招标、投标、开标、评标和中标。

建设阶段的主要工作包括:(1)根据批准的施工图设计文件,进行施工前的各项准备工作,包括:征地、拆迁和场地平整等;(2)组织工程施工和设备安装。

竣工验收阶段的主要工作包括:(1)进行竣工验收;(2)竣工验收合格后,进行竣工结算与竣工决算,办理资产移交手续。

此外,工程完工生产运营一段时间后,根据需要可进行项目后评估。

上述五个阶段的具体流程、存在的主要风险和管控措施将在下文中说明。

(二)工程项目控制目标

工程项目从立项、招标、设计、施工到交付使用,自始至终孕育着各种风险。工程项目的一次性特征使其风险明显高于企业的日常业务,因为日常业务出现问题可以及时纠正,避免再次发生,而工程项目出现问题,往往难以补救。为此,《企业内部控制应用指引第11号——工程项目》第一条开宗明义提出,工程项目控制的总目标是提高工程质量,保证工程进度,控制工程造价,防范商业贿赂等舞弊行为。由于防范商业贿赂等舞弊行为往往与其他控制目标交织在一起,在此侧重强调其他三项控制目标,即控制工程造价(通常也称为投资控制)、提高工程质量和保证工程进度。其中,工程造价是指建设一项工程预期或实际发生的全部固定资产投资费用。在项目建设各阶段中,即立项、初步设计、施工图设计、工程招标、施工以及竣工验收阶段,通过工程造价的确定与控制,相应表现为投资估算、设计概算、施工图预算、承包合同价、结算价及竣工决算等不同形式。

质量、进度和投资这三个控制目标贯穿于工程项目的全过程,是相互制约、有机统一的。提高工程质量,可能需要延长建设周期,增加投资;加快工程进度,可能节约投资,但也可能降低工程质量。三个目标都包括事前、事中和事后的控制。依次可以从总目标到具体标准,再到实现情况的评价,层层分解,前者制约后者,后者补充前者。工程项目控制就是要在工程项目的全过程中,适度把握这三个目标的比例关系,以实现三大目标的集成优化。

此外,安全管理也是工程建设中一个重要方面,较多地体现在质量控制中。建设单位、设计单位、施工单位、监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位,都必须遵守安全生产法律、法规的规定,保证建设工程安全生产,并依法承担建设工程安全生产责任。

(三)工程项目控制的总体要求

《企业内部控制应用指引第11号——工程项目》要求企业全面梳理工程立项、招标、造价、建设、验收等各环节的流程,明确相关部门和岗位的职责权限,完善工程项目各项管理制度,确保全面实现工程项目控制目标。

1.全面梳理工程项目各环节业务流程。加强工程项目控制,首先要全面梳理工程项目各个环节业务流程,针对各风险领域查找、界定关键控制点。在对工程项目的流程进行梳理时,应当遵照两个原则:一是要确保法规的遵循性;二是要保证基本流程的完整性。

相比企业的其他经营活动,工程项目在立项、设计、招标、建设、验收等方面面临的监管要求更为严格。比如,国家规定年产50万吨及以上钾矿肥项目由国务院投资主管部门核准,其他磷、钾矿肥项目由地方政府主管部门核准;建筑工程开工前,建设单位应当向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证等。此类规定很多,每个环节上都有许多法律规范性要求。这就要求企业在梳理工程项目业务流程时,一定要认真关注流程设计是否符合法规要求,凡国家法律法规对工程项目审批、核准、备案等有明确规定的,必须体现在流程控制之中。

工程项目的流程还应当贯穿工程项目的全过程。企业应当按照工程形成的顺序依次检查立项至验收(包括后评估)的流程,重点关注流程是否完整,前后是否顺利衔接,是否按照规定的程序排列。对于某些企业,工程项目可能是其经营发展中的重要组成部分,如石油勘探、交通建设,常年都有大量的工程项目。但对更多的企业而言,工程项目,尤其是大型工程,发生的频率并不高。而且,同一企业工程项目类型不同,复杂程度也会不同。无论企业发生的工程项目有多少,复杂程度如何,基本流程都是一样的。很多企业实务中会将工程设计、施工等出包给专业机构,对于这样的企业,业务和控制流程不能因为出包行为而中断,但其流程和控制措施可以相对简化和有所变化。

2.明确相关部门和岗位的职责权限。工程项目业务复杂,涉及的内设职能部门和工作岗位众多,如企业规划发展部门、工程管理部门、设计部门、造价管理部门、物资供应部门、财务部门、审计部门等。企业应当在全面梳理工程项目业务流程的基础上,健全项目管理组织体系,明确相关部门和岗位的职责权限,确保办理工程项目业务中的不相容职务,包括可行性研究与决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与审计等相互分离、相互制约、相互监督。

工程建设具有专业性和复杂性的特点,建设过程中涉及的利益主体较多,包括勘察单位、设计单位、监理单位、施工单位等。因此工程项目的控制范围不仅局限于企业内部,还包括大量与企业外相关主体之间的权责划分、沟通协调。但不相容职务相互分离,相互监督、全程监控的原则都是一致的。

为予以区别,下文中将以建设单位指代“企业”。建设单位通常是指工程项目的投资主体或投资者,它是工程项目管理的主体。需要注意的是,上述这些主体之间并不是完全割裂的。如:对于自建项目,建设单位和施工单位就是同一家;具有监理资质的设计单位也可以承担监理工作等;对于大型企业集团而言,勘察单位、设计单位、施工单位等可能是其二级单位。但重合的前提是执行和监督必须相互独立,严禁在同一经营实体或同一行政单位直接管辖范围内搞设计、施工、监理“一条龙”作业。

3.完善工程项目各项管理制度。梳理业务流程、明确职责权限,是为了根据权责分配和岗位职责,结合业务运行中的关键部位和薄弱环节更好地履行管控职能,与此同时,必须将业务流程、职责权限和管理要求等有机结合,形成具有科学性、规范性和约束力的工程项目管理制度,实现以制度管人、按制度办事、促进工程项目规范、廉洁、高效运行。一般而言,企业应当不断建立并完善工程项目质量控制制度、进度控制制度、财务管理制度、资金管理制度、成本控制制度、招标投标制度、合同管理制度、施工现场管理制度、物资采购制度、档案管理制度、项目考核与评价制度等,并采取措施推动各项管理制度有效执行。

二、工程立项

工程立项是项目的决策过程,是对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证,对不同建设方案进行技术经济比较并做出判断和决定的过程。立项是工程项目控制的一个关键环节,因为决策不仅关系到项目能否成功,而且关系到项目最终的经济效益。如果决策失误,进入实施阶段,即使进行技术和经济上的调整,也难以弥补由此带来的损失。建设单位应当指定一个部门归口或牵头管理工程项目,或组建项目法人统筹管理工程项目各项工作。

(一)工程立项业务流程

工程立项阶段的业务流程主要涉及项目建议书的编制、可行性研究、项目评估和决策四个环节,其主要任务是通过充实的可行性分析和科学的项目评审、决策,决定是否开展某一具体项目以及该项目质量、投资和进度安排的总体计划。基本流程见图12-2。

图12-2 工程立项流程
图12-2 工程立项流程

需要说明的有两点:一是该流程是立项阶段的基本流程,建设单位可根据本企业实际和具体项目在该流程的基础上予以补充、细化;二是项目建议书和可行性研究报告不一定需要政府部门审批。根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号),对于采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目,其项目建议书和可行性研究报告需要取得政府部门的审批,初步设计和概算也要经过政府部门的审批;对于使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目,政府只审批资金申请报告;对于不使用政府投资建设的项目,区别不同情况实行核准制和备案制。实行核准制和备案制的项目,不需要编制项目建议书,可直接编制可行性研究报告。

(二)工程立项阶段的主要风险及管控措施

1.编制项目建议书。项目建议书是建设单位根据工程投资意向、综合考虑产业政策、发展战略、经营计划等提出的建设某一工程项目的建议文件,是对拟建项目提出的框架性总体设想。对于非重大项目,也可以不编制项目建议书,但仍需开展可行性研究。项目建议书的内容一般包括:项目的必要性和依据;产品方案、拟建规模和建设地点的初步设想;投资估算、资金筹措方案设想;项目的进度安排;经济效果和社会效益的初步估计;环境影响的初步评价等。项目建议书编制完成后,应报企业决策机构审议批准,并视法规要求和具体情况报有关政府部门审批或备案。

(1)主要风险。该环节的主要风险是:投资意向与国家产业政策和企业发展战略脱节;项目建议书内容不合规、不完整,项目性质、用途模糊,拟建规模、标准不明确,项目投资估算和进度安排不协调。

(2)主要管控措施。第一,建设单位应当明确投资分析、编制和评审项目建议书的职责分工,包括指定牵头或组织部门、人员调配,确定选择专业机构的条件、评审方式等。第二,建设单位应当全面了解所处行业和地区的相关政策规定,以法律法规和政策规定为依据,结合实际建设条件和经济环境变化趋势,客观分析投资机会,确定工程投资意向;同时,要特别避免受到企业内外个别人员主观意向的影响,避免项目建议书流于形式。第三,建设单位应当根据国家和行业有关要求,结合本企业实际,规定项目建议书的主要内容和格式,明确编制要求;在编制过程中,要对工程质量标准、投资规模和进度计划等进行分析论证,做到协调平衡。第四,对于专业性较强和较为复杂的工程项目,可以委托专业机构进行工程投资分析,编制项目建议书。第五,建设单位决策机构应当对项目建议书进行集体审议,必要时,可以成立专家组或委托专业机构进行评审;承担评审任务的专业机构不得参与项目建议书的编制。第六,根据国家规定应当报批的项目建议书必须及时报批并取得有效批文。

2.可行性研究。建设单位应当根据经批准的项目建议书开展可行性研究、编制可行性研究报告。可行性研究是对建设项目在技术、工程、财务、经济、组织、外部协作条件上是否合理和可行,进行全面分析、论证,作多方案比较,为立项决策提供依据。可行性研究报告的主要内容包括:项目概况;项目建设的必要性和市场预测;项目建设选址及建设条件论证;建设规模和建设内容;项目外部配套建设;环境保护,劳动保护与卫生防疫,消防、节能、节水;总投资及资金来源;经济、社会效益;项目建设周期及进度安排;招投标法规定的相关内容等。

项目建议书和可行性研究报告中的投资估算(投资前期决策过程中对投资额的估计),是项目立项的重要依据,也是研究、分析项目投资经济效果的重要条件。可行性研究报告一经批准,投资估算就是具体项目投资的最高限额,即建设项目控制造价的依据,其误差一般应控制在10%以内。

(1)主要风险。该环节的主要风险是:缺乏可行性研究,或可行性研究流于形式,导致决策不当,难以实现预期效益,甚至可能导致项目失败;可行性研究的深度达不到质量标准和实际要求,无法为项目决策提供充分、可靠的依据。

(2)主要管控措施。第一,企业应当根据国家和行业有关规定以及本企业实际,确定可行性研究报告的内容和格式,明确编制要求。第二,委托专业机构进行可行性研究的,应当制定专业机构的选择标准,确保可行性研究科学、准确、公正。在选择专业机构时,应当重点关注其专业资质、业绩和声誉、专业人员素质、相关业务经验等。第三,切实做到投资、质量和进度控制的有机统一,即技术先进性和经济可行性要有机结合。建设标准要符合企业实际情况和财力、物力的承受能力,技术要先进适用,对于拟采用的工艺,既要考虑其对产品质量的提升作用,又要考虑企业营销状况和走势,避免盲目追求技术先进而造成投资损失浪费。

3.项目评审与决策。可行性研究报告形成后,建设单位应当组织有关部门或委托具有相应资质的专业机构,对可行性研究报告进行全面审核和评价,提出评审意见,作为项目决策的重要依据。

(1)主要风险。该环节的主要风险是:项目评审流于形式,误导项目决策;权限配置不合理,或者决策程序不规范,导致决策失误,给企业带来巨大经济损失。

(2)主要管控措施。第一,建设单位应当组建项目评审组或委托具有资质的专业机构对可行性研究报告进行评审。项目评审组成员不得参与可行性研究,委托专业机构进行评审的,该专业机构不得参与项目可行性研究;评审组成员应当熟悉工程业务,并具有较广泛的代表性;评审组的决策机制不能简单采用“少数服从多数”原则,而要充分兼顾项目投资、质量、进度、安全各方面的不同意见;项目评审应实行问责制,评审组成员要对其出具的评审意见承担责任。第二,在项目评审中,要重点关注项目投资方案、投资规模、资金筹措、生产规模、布局选址、技术、安全、环境保护等方面情况,核实相关资料的来源和取得途径是否真实、可靠,特别要对经济技术可行性进行深入分析和全面论证。第三,建设单位应当按照规定的权限和程序对工程项目进行决策,决策过程必须有完整的书面记录,并实行决策责任追究制度。重大工程项目,应当报经董事会或者类似决策机构集体审议批准,任何个人不得单独决策或者擅自改变集体决策意见,防止出现“一言堂”、“一支笔”。

工程项目立项后、正式施工前,建设单位还应当依法取得建设用地、城市规划、环境保护、安全、施工等方面的许可。例如,通过“招标、拍卖、挂牌”等方式获得土地使用权,向人防主管部门报批人防规划设计,向园林主管部门报批绿化规划方案,在开工前向建设行政主管部门申请办理施工许可证等。

【例12-1】某天然气氯碱国家工程是与三峡工程配套的移民开发项目,1992年原国家计委批准了该天然气氯碱工程的可行性研究报告,概算是15.8亿元。项目所在地某市对这个国家重点项目寄予了很大期望。抱着“将蛋糕做大的思想”,1993年,某省政府、某部门、某国家级材料投资公司又将工程概算调整为20.58亿元。之后,总投资又扩大为30亿元,相当于某市五年以上财政收入之和。该项目于1994年开工建设,1997年年底因资金缺乏停建,1998年年底被原国家计委责令停建,但已耗资13多亿元。

【分析】该案例在立项阶段存在明显的控制缺陷。一是可行性研究不充分,导致资金链断裂。建设单位好大喜功,盲目追求建设规模,对该项目未进行科学、充分的可行性研究,尤其是经济可行性和财务可行性。二是项目评审与决策不科学、不规范,未起到应有的监督、控制作用,最终导致投资决策失误,给国家造成重大经济损失。

【例12-2】据审计署2007年公布的有关资料显示,A市绕城高速公路自2004年9月通车以来,日均车流量为1761辆,仅为可行性研究报告预测值的13.8%,年收入扣除运营和维护费用后,仅够偿还一个季度的贷款利息。2004年8月竣工通车的B市高等级公路,92%的建设资金来自银行贷款,按年利率5%测算,每年应付利息1.5亿元;该项目2005年通行费收入6500多万元,日均车流量、年收费收入都仅为可行性研究报告预测值的35%。审计署指出,盲目追求规模和忽视经济效益,以及个别地方政府为了争取立项,在可行性研究阶段高估车流量、夸大预期效益,是上述高等级公路资产利用率低下的重要原因。

【分析】该案例在立项阶段存在明显的控制缺陷。可行性研究和项目评审流于形式,对高速公路建设项目并未进行科学、充分的分析、研究和评审,自然不可能实现项目预期的经济和社会效益,造成资金浪费。

三、工程设计

项目立项后,能不能保证工程建设的质量,加快建设进度,节省投资,保证安全,项目建成后能不能获得最大的经济效益、环境效益和社会效益,设计工作起着关键的作用。设计工作更重要的是直接影响生产装置建成投产后的产量、质量、消耗、成本以及资源的最佳配置,对整个生产装置的技术水平和劳动生产率起着决定的作用。

(一)工程设计业务流程

根据国家规定,一般工业项目设计可按初步设计和施工图设计两个阶段进行,对于技术上复杂、在设计时有一定难度的工程,可以按初步设计、技术设计和施工图设计三个阶段进行,即三阶段设计。对于有些牵涉面较广的大型建设项目,如大型矿区、油田、大型联合企业的工程,除按上述规定分为三个阶段外,还应进行总体规划设计或总体设计;小型工程项目,技术上较简单的,经项目相关管理部门同意也可以简化为施工图设计一个阶段。以大型建设项目为例,基本流程见图12-3。本书重点介绍初步设计和施工图设计。

图12-3 工程设计业务流程
图12-3 工程设计业务流程

(二)工程设计阶段的主要风险及管控措施

1.初步设计。建设单位可以自行完成初步设计或委托其他单位进行初步设计。设计单位在动手设计前,首先要了解并掌握各种有关的外部条件和客观情况,包括自然条件、城市规划对建设物的要求、基础设施状况等;其次要编制计划、配备人员。在之前准备工作的基础上,设计单位对工程项目的总体方案和总体技术途径进行构思和设计,这一过程中,设计单位要同建设单位和所在地区规划部门充分交换意见,以便使总体设计取得规划部门的同意。对于不太复杂的项目,这一阶段工作可以并入初步设计。

初步设计是整个设计构思基本形成的阶段。通过初步设计可以明确拟建工程在指定地点和规定期限内建设的技术可行性和经济合理性,同时确定主要技术方案、工程总造价和主要技术经济指标。初步设计阶段的一项重要工作是编制设计概算。设计概算由设计单位编制。它是在投资估算的控制下根据初步设计的图纸及说明,利用国家或地区发布的概算指标、概算定额或综合指标预算定额、设备材料预算价格等资料,运用科学的方法计算和确定的建设项目从筹建到竣工验收交付使用的预期造价。

(1)主要风险。该环节的主要风险是:设计单位不符合项目资质要求;初步设计未进行多方案比选;设计人员对相关资料研究不透彻,初步设计出现较大疏漏;设计深度不足,造成施工组织不周密、工程质量存隐患、投资失控以及投产后运行成本过高等。

(2)主要管控措施。第一,如决定外聘设计单位,建设单位应当引入竞争机制,尽量采用招标方式,根据项目特点选择具有相应资质和经验的设计单位。第二,在工程设计合同中,要细化设计单位的权利和义务,特别是一个项目由几个单位共同设计时,要指定一个设计单位为主体设计单位,主体设计单位对建设项目设计的合理性和整体性负责。第三,建设单位应当向设计单位提供开展设计所需的详细的基础资料,并进行有效的技术经济交流,避免因资料不完整造成设计保守、投资失控等问题。第四,建立严格的初步设计审查和批准制度,通过严格的复核、专家评议等制度,层层把关,确保评审工作质量。在初步设计审查中,技术方案是审查的核心和重点,重大技术方案必须进行技术经济分析比较、多方案比选。建设单位在对设计方案比选时要认真考选项目的技术先进性和经济合理性,结合建设与使用,考虑项目全寿命费用。同时,兼顾近期与远期的要求,选择项目合理的功能水平,同时留有发展余地。此外,还应关注初步设计规模是否与可行性研究报告、设计任务书一致,有无夹带项目、超规模、超面积和超标准的问题。

2.施工图设计。初步设计之后是技术设计。技术设计是初步设计的具体化,也是各种技术问题的定案阶段。技术设计阶段需要更详细的勘察资料和技术经济计算加以补充修正。对于简单的工程项目,可以省去该环节。施工图设计主要是通过图纸,把设计者的意图和全部设计结果表达出来,作为施工建造的依据。

与施工图设计直接关联的是施工图预算。施工图预算是在施工图设计完成后、工程开工前,根据已批准的施工图纸、现行的预算定额、费用定额和所在地区人工、材料、设备与机械台班等资源价格,按照规定的计算程序确定的工程预算造价。对建设单位而言,施工图预算是确定工程招标控制价的依据,也是拨付工程款及办理工程结算的依据。对施工单位而言,施工图预算是施工单位投标报价的参考依据,也是安排调配施工力量,组织材料供应的依据。

(1)主要风险。该环节的主要风险是:概预算严重脱离实际,导致项目投资失控;工程设计与后续施工未有效衔接或过早衔接,导致技术方案未得到有效落实,影响工程质量,或造成工程变更,发生重大经济损失。

(2)主要管控措施。第一,建立严格的概预算编制与审核制度。概预算的编制要严格执行国家、行业和地方政府有关建设和造价管理的各项规定和标准,完整、准确地反映设计内容和当时当地的价格水平。建设单位应当组织工程、技术、财会等部门的相关专业人员或委托具有相应资质的中介机构对编制的概算进行审核,重点审查编制依据、项目内容、工程量的计算、定额套用等是否真实、完整和准确。如发现施工图预算超过初步设计批复的投资概算规模,应对项目概算进行修正,并经审批。第二,建立严格的施工图设计管理制度和交底制度。在对施工图设计进行审查时,应重点关注施工图设计深度能否满足全面施工及各类设备安装要求,施工图设计质量是否符合国家和行业规定,各专业工种之间是否做到了有效配合等。施工图设计基本完成后,应召开施工图会审会议,由建设单位、设计单位、施工单位、监理单位等共同审阅施工图文件,设计单位应进行技术交底,介绍设计意图和技术要求,及时沟通问题,修改不符合实际和有错误的图纸,会议应形成书面纪要。第三,制定严格的设计变更管理制度。设计单位应当提供全面、及时的现场服务,避免设计与施工相脱节的现象发生,减少设计变更的发生。对确需进行的变更,应尽量控制在设计阶段,采用层层审批等方法,以使投资得到有效控制。因设计单位的过失造成设计变更的,应由设计单位承担相应责任。第四,建设单位应当严格按照国家法律法规和本单位管理要求执行各项设计报批要求,上一环节尚未批准的,不得进入下一环节,杜绝出现边勘察、边设计、边施工的“三边”现象。第五,可以引入设计监理,提高设计质量。

【例12-3】2005年年初,A公司投资兴建小水电站项目获批。当地某负责人表示,为节约成本,可为A公司指定可靠的设计和施工单位。A公司接受了这一建议,将设计任务交给了该县水利局干部李某,当水电站工程进行到中途时,有关部门发现李某不具备“注册结构工程师”资质,对A公司处以罚款。A公司不得不让市水利勘测设计院重新设计,但具体工程仍按李某设计的图纸进行。施工任务也被交给了由某负责人指定的一家建筑公司,但该建筑公司从未从事过水利工程。2007年,水电站工程被施工方宣布“竣工”,A公司共投入了1000万元。由于存在诸多质量问题,水电站建成后无法正常使用。经当地质检部门鉴定:工程设计存在重大问题,施工未严格依据合规的设计图纸,使用的工程材料不符合水电站建设要求;一旦大坝遇到一定程度的水量,将会因为耐力强度不够而被冲垮。更为严重的是,该水电站存在的严重质量问题,直接威胁到下游村庄村民的人身财产安全。2008年,该水电站被炸毁。

【分析】该案例在设计、施工和竣工验收阶段都存在明显的控制缺陷。设计阶段的错误和内部控制缺失往往在施工阶段得到反映。首先,设计阶段方面,在选聘设计单位上存在明显缺陷,该设计任务既未通过招标形式,图纸设计者也不具有设计水电站工程的资质条件;在发现原设计者不具备相应资质后,A公司如果及时做出补救措施,暂停施工,按照新的设计图纸进行施工,也不会造成之后的重大损失。A公司在设计审查方面也存在明显缺陷,未建立初步设计审查和批准制度,对李某提供的设计方案未进行复核和审查,这一控制措施的缺失,导致李某的设计错误直接被放行。

其次,在施工阶段,选聘施工单位时存在明显控制缺失,既未采用招标形式,也未全面考虑施工单位的资质、信誉、业务能力和经验。A公司对施工单位的监督方面也存在明显缺失,表现在A公司未委托监理单位对施工过程进行监督,也没有采取必要的措施对施工单位购买的工程物资进行监督,多方面因素导致工程质量低下。

最后,在竣工验收阶段,竣工验收流于形式,把关不严。以上种种内部控制措施的缺失,导致水电站工程无法投产使用,最终只能被炸毁,给公司带来巨大经济损失。

【例12-4】某体育博物馆1983年决定筹建,列为亚运会重要工程。1990年9月竣工投入使用。按照建筑设计的一般要求,博物馆的使用年限应在100年左右,但2005年5月,国内多家报刊突然透露“惊人消息”:“该博物馆地基出现不均匀下沉,85%以上的地板与墙体已经出现贯通开裂,承重钢梁断裂,存在重大安全隐患。”据有关档案记载:“由于开工较晚,设计仓促,开工后问题较多,给施工带来诸多困难,所以在施工过程中不断出现修改,因而设计变更洽商较多。在使用功能方面也存在着较多不令人满意的地方。有些属于考虑问题不周全,有些属于专业不熟悉,有些属于漏洞忽视,有些属于各专业衔接不够。”该工程在所有亚运工程中开工最晚,由于亚运工程的临近,博物馆仓促赶工期以与其他工程同时竣工,验收也是走过场。

按照施工技术文件记载,该博物馆工程与另一个场馆工程一起由A公司牵头设计,但该博物馆的具体设计又由B设计院负责。但据调查,B设计院实际上从未参与过该博物馆的设计,验收文件上也没有盖其公章。B设计院院长表示,当时我国的设计行业管理并不规范,使用别人的空白设计图纸画图的情况是存在的,因此不排除其他设计单位在该院不知情的情况下使用了其空白图纸。

【分析】该案例在设计阶段和竣工验收阶段存在明显的控制缺陷。首先,在选择设计单位时没有进行有效监管,导致没有设计资质的单位,实际承担了该项目的设计任务。其次,牵头设计单位应当对该博物馆设计承担总体责任,但显然牵头设计单位并未履行监督和指导的责任。第三,设计评审控制缺失,设计缺陷带入施工阶段,由此也导致了之后不断的设计变更。第四,不切实际的赶工期进一步影响了工程的质量,竣工验收环节控制的缺失最终导致不合格的项目被验收通过、投入使用。

四、工程招标

工程招标是指招标人(建设单位)在发包项目之前,依照法定程序,以公开招标或邀请招标方式,鼓励潜在的投标人依据招标文件参与竞争,通过评定,从中择优选定中标人的一种经济活动。招标环节是工程项目过程中舞弊行为的高发期,应特别予以注意。

根据《中华人民共和国招标投标法》和《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(国家计划发展委员会部长令第3号),大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目,全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目,以及使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目,包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,达到规定标准的,必须进行招标。工程项目不适用招标发包的,可以直接发包。直接发包应当将工程项目发包给具有相应资质条件的承包单位。

虽然项目未达到招标法定标准,但建设单位缺乏专业能力直接参与和管理工程建设全过程的单位,以及采用出包方式更符合成本效益原则的单位,也应当将工程承包给其他单位。建设项目实行招投标便于供求双方更好地相互选择,使工程价格更加符合价值基础,工程质量符合设计要求,工程组织安排有序进行,同时也有利于遏制建筑领域中的商业贿赂现象。

(一)工程招标业务流程

招标过程包括招标、投标、开标、评标和定标五个主要环节。在工程项目的各种招标活动中,施工招标最具有代表性,以公开招标为例,一般应遵循以下流程,见图12-4。

图12-4 工程招标流程(以公开招标为例)
图12-4 工程招标流程(以公开招标为例)

(二)工程招标阶段的主要风险及管控措施

1.招标。招标工作主要包括招标前期准备和招标公告、资格预审公告的编制与发布。招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的,应当先履行审批手续,取得批准。在招标前期准备阶段,应确定招标组织方式(自行招标、委托招标),招标方式(公开招标、邀请招标),划分标段等。

招标公告是指采用公开招标方式的招标人向所有潜在的投标人发出的一种广泛的通告,其目的是使所有潜在的投标人都具有公平的投标竞争的机会。若在公开招标过程中采用资格预审程序,可用资格预审公告代替招标公告。招标公告、资格预审公告可以由招标人自行编制,也可以委托专业招标机构编制。招标公告的发布应当遵照《招标公告发布暂行办法》(国家计划发展委员会令第4号,2000年7月1日实施)的要求。国家对招标项目的技术、标准有规定的,招标人应当按照其规定在招标文件中提出相应要求。招标项目需要划分标段、确定工期的,招标人应当合理划分标段、确定工期,并在招标文件中载明。投标资格的审查可以在投标前审查(资格预审),也可以在开标后审查(资格后审)。

(1)主要风险。该环节的主要风险包括:招标人肢解建设项目,致使招标项目不完整,或逃避公开招标;投标资格条件因人而设,未做到公平、合理,可能导致中标人并非最优选择;相关人员违法违纪泄露标底,存在舞弊行为。

(2)主要管控措施。第一,建设单位应当按照《招标投标法》、《工程建设施工招标投标管理办法》等相关法律法规,结合本单位实际情况,本着公开、公正、平等竞争的原则,建立健全本单位的招投标管理制度,明确应当进行招标的工程项目范围、招标方式、招标程序,以及投标、开标、评标、定标等各环节的管理要求。第二,工程立项后,对是否决定采用招标,以及招标方式、标段划分等,应当先由建设单位工程管理部门牵头提出建议计划,报经建设单位招标决策机构集体审议通过后执行。第三,建设单位确需划分标段组织招标的,应当进行科学分析和评估,提出专业意见;划分标段时,应当考虑项目的专业要求、管理要求、对工程投资的影响以及各项工作的衔接,不得违背工程施工组织设计和招标设计方案,将应当由一个施工单位完成的工程项目肢解成若干部分发包给几个施工单位。第四,招标公告的编制要公开、透明,严格根据项目特点确定投标人的资格要求,不得根据“意向中标人”的实际情况确定投标人资格要求。建设单位不具备自行招标能力的,应当委托具有相应资质的招标机构代理招标。第五,建设单位应当根据项目特点决定是否编制标底;需要编制标底的,标底编制过程和标底应当严格保密。第六,建设单位不编制标底,而采用工程量清单模式编制招标控制价的,招标控制价应当公布。招标控制价是根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法,按设计施工图计算的,对招标工程限定的最高工程造价。招标控制价的制定主要是为了防止出现投标人串标、哄抬标价,难以实现合理报价的情况。招标控制价不能超过批准的概算。委托工程造价咨询机构编制招标控制价的,工程造价咨询人不得同时接受招标人和投标人对同一工程的招标控制价和投标报价的编制。

2.投标。投标阶段主要包括现场考察、投标预备会、投标文件的编制和递交。招标人根据招标项目的具体情况,可以组织投标人考察项目现场,以便投标人更为深入地了解项目情况。现场考察通常安排在投标预备会的前1~2天。投标预备会上,招标人主要是解答投标人对工程项目提出的具体疑问。之后,投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件,投标文件必须对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前,将投标文件送达投标地点。投标人少于三个的,招标人应当依法重新招标。

(1)主要风险。该环节的主要风险包括:招标人与投标人串通投标,存在舞弊行为;投标人的资质条件不符合要求或挂靠、冒用他人名义投标,可能导致工程质量难以达到规定标准等。

(2)主要管控措施。第一,对投标人的信息采取严格的保密措施,防止投标人之间的串通舞弊。要建立潜在投标人保密制度,严禁潜在投标人的数量及相关信息在开标前外泄,为加大保密力度,必要时,可将资格预审改为资格后审,同时,取消现场考察环节。第二,科学编制招标公告,合理确定投标人资格要求,尽量扩大潜在投标人的范围,增强市场竞争性。第三,严格按照招标公告或资格预审文件中确定的投标人资格条件对投标人进行实质审查,通过查验资质原件、实地考察,或到当地工商和税务机关调查了解等,确定投标人的实际资格,预防假资质中标。委托报名、投标的,必须要求提交书面委托证明及受托人身份证明、技术资格证明等,以防止借资质串标。第四,建设单位应当履行完备的标书签收、登记和保管手续。签收人要记录投标文件递交的日期、地点和密封状况,签收标书后应将文件放置在保密安全的地方,任何人不得在开标前开启投标文件。第五,招标工作结束后,开展必要的后续工作,包括对落选者的回访,请他们就招标过程提出建议,反映问题。

3.开标、评标和定标。投标工作结束后,建设单位应当组织开标、评标和定标。开标时间和地点应当在招标文件中预先确定。评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法,对投标文件进行评审和比较,推荐合格的中标候选人。建设单位应当按照规定的权限和程序从中标候选人中确定中标人,向中标人发出中标通知书。

(1)主要风险。开标、评标和定标环节的主要风险包括:开标不公开、不透明,损害投标人利益;评标委员会成员缺乏专业水平,或者建设单位向评标委员会施加影响,致使评标流于形式;评标委员会成员与投标人串通作弊,损害招标人利益。

(2)主要管控措施。第一,开标过程应邀请所有投标人或其代表出席,并委托公证机构进行检查和公证。第二,依法组建评标委员会,确保其成员具有较高的职业道德水平,并具备招标项目专业知识和丰富经验。评标委员会成员名单在中标结果确定前应当严格保密。评标委员会成员和参与评标的有关工作人员不得私下接触投标人,不得收受投标人任何形式的商业贿赂。第三,建设单位应当为保证评标委员会独立、客观地进行评标工作创造良好条件,不得向评标委员会成员施加影响,干扰其客观评判。必要时,可规定招标人的代表退出评标委员会。第四,评标委员会应当在评标报告中详细说明每位成员的评价意见以及集体评审结果,对于中标候选人和落标人要分别陈述具体理由。每位成员应对其出具的评审意见承担个人责任。第五,中标候选人是一个以上时,招标人应当按照规定的程序和权限,由决策机构审议决定中标人。

4.签订合同。中标人确定后,建设单位应当在规定期限内同中标人订立书面合同,双方不得另行订立背离招标文件实质性内容的其他协议。在工程项目的合同管理方面,除应当遵循《企业内部控制应用指引第16号——合同管理》的统一要求外,还应特别注意以下几个方面。

第一,建设单位应当制定严格的工程合同管理制度,明确各部门在工程合同管理和履行中的职责,严格按照合同行使权力和履行义务。

第二,建设工程施工合同、各类分包合同、工程项目施工内部承包合同等应当按照国家或本建设单位制定的示范文本的内容填写,清楚列明质量、进度、资金、安全等各项具体标准,有施工图纸的,施工图纸是合同的重要附件,与合同具有同等法律效力。

第三,建设单位应当建立合同履行情况台账,记录合同的实际履约情况,并随时督促对方当事人及时履行其义务,建设单位的履约情况也应及时做好记录并经对方确认。

【例12-5】原某省交通厅厅长卢某,在担任交通厅长的近6年时间里,利用制度上的漏洞,通过操纵招投标、骗标、工程层层转包、虚开工程计价单、篡改施工图纸等手段,非法侵占了上亿元的国有资产。据检察机关指控,卢某被依法扣押、冻结的现金、存单、房屋等财产共计折合人民币5540多万元。他先后收受款、物折合人民币2577.4万元,其行为构成受贿罪;另有2640多万元巨额财产不能说明合法来源,其行为构成巨额财产来源不明罪。与卢某结为团伙的交通系统2名厅级干部、7名处级干部也因在该省公路建设中疯狂敛财而相继“落马”,涉案违法违纪金额上亿元,创下该省经济案中之最。

卢某的犯罪事实与工程招、投标环节监督制约机制的缺失有很大关系。据该省交通系统部分干部反映,在公路建设的招、投标中,卢某常表现出异乎寻常的“工作热情”,整个招投标工作全过程都要亲自参与、直接指挥。如在某公路项目的招、投标过程中,卢某不仅担任评标委员会主任,还亲自决定评标委员会人员组成。在评标委员会评标过程中,他经常一锤定音发表倾向性意见,致使评标委员会根本无法发挥实际作用。同时,卢某还通过制定一些所谓特殊性的限制条件,在资格审查阶段剔除有实力的竞争者,并向希望中标的单位泄露标底,来为自己谋利。2005年12月16日,经最高人民法院核准,卢某被依法执行死刑。

【分析】该案例在工程招标阶段存在严重的制度缺失或控制缺陷。一是招标公告编制不科学,在投标人的资格要求方面明显存在“指定”行为。二是评标被操纵和影响,未发挥应有的作用。三是标底保密制度未得到有效执行。

【例12-6】A食品公司下属B分公司拟建设一项冷冻仓储工程。2008年2月9日,B分公司会议决定建设冷冻仓储项目,并表示由于时间紧迫,一边向A公司总部报批,一边进行建设。2008年2月10日B分公司委托工程设计单位,3月1日通过邀请招标方式确定了施工单位,4月8日取得A公司总部的立项批准,9月29日工程完工,总投资1400万元。2009年2月,A公司总部在内审时发现:(1)立项未批准即开展设计和招标,不符合公司制度规定;(2)工程总投资达到1400万元,按照公司招标制度规定,应当进行公开招标。A公司总部商议后认为B分公司近年来经营情况较好,该项目也符合公司发展需要,未追究相关人员责任。

【分析】A食品公司存在明显的控制缺陷。一是B分公司未履行完成立项阶段的审批手续,即进行设计和开工建设,A公司并未制止和纠正。二是应当公开招标的项目却采用了邀请招标,不符合公司管理规定。三是A公司总部对该项目未进行有效的监督和处罚,未及时发现问题,也未对违规行为进行处罚和责任追究,不利于A公司管理制度的贯彻执行。

五、工程建设

本指引中的工程建设指的是工程建设实施,即施工阶段。建设成本、进度和质量的具体控制主要就在这一阶段。

(一)工程建设业务流程

工程建设阶段的主要工作有:工程监理、工程物资采购、施工及施工组织、资金管理和工程价款结算等。基本业务流程如图12-5所示。

图12-5 工程施工流程
图12-5 工程施工流程

在工程建设阶段,有几项重要工作穿插在施工过程中,包括工程监理、工程物资采购和工程价款结算等。

工程监理是指具有相关资质的监理单位受建设单位的委托,依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同,代替建设单位对承建单位的工程建设实施监控的一种专业化服务活动。根据我国规定必须依法监理的工程,建设单位通常应当通过招标的形式委托具有相应资质的工程监理单位实施监理,并与其签订建设工程委托监理合同,约定委托监理的阶段(设计监理、施工监理、设备监造)、工作范围和主要内容(质量控制、造价控制、进度控制、安全监理、合同管理等)。监理单位接受委任后应组建现场监理机构,并在发布开工通知前进驻工地,及时开展监理工作。

工程监理本身就是工程中一项重要的监控措施,它与建设期间的其他工作是紧密联系在一起的,相关风险及管控措施结合其他环节一并说明,不再单列。下面将侧重介绍工程施工过程中的质量、进度、安全控制,物资采购控制,以及工程价款结算控制和工程变更控制等。

(二)工程建设阶段的主要风险及管控措施

1.施工质量、进度和安全。建设单位和施工单位应按设计和开工前签订的合同所确定的工期、进度计划等相关要求进行施工建设,并采用科学规范的管理方式保证施工质量、进度和安全。

(1)主要风险。该环节的主要风险是:盲目赶进度,牺牲质量、费用目标,导致质量低劣,费用超支;质量、安全监管不到位,存在质量隐患。

(2)管控措施。管控措施主要包括工程进度管控、工程质量管控和安全建设管控。

①工程进度管控。第一,监理单位应当建立监理进度控制体系,明确相关程序、要求和责任。第二,施工单位应按合同规定的工程进度编制详细的分阶段或分项进度计划,报送监理机构审批后,严格按照进度计划开展工作。制定的进度计划应当适合建设工程的实际条件和施工现场的实际情况,并与施工单位劳动力、材料、机械设备的供应计划协调一致。确需调整进度的,必须优先保证质量,并同建设单位、监理机构达成一致意见。第三,施工单位至少应按月对完成投资情况进行统计、分析和对比,工程的实际进度与批准的合同进度计划不符时,施工单位应提交修订合同进度计划的申请报告,并附原因分析和相关措施,报监理机构审批。

②工程质量管控。第一,施工单位对建设工程的施工质量负责。施工单位必须严格按照工程设计图纸和施工技术标准施工,并建立全面的质量控制制度,在施工过程中发现设计文件和图纸有差错的,应当及时提出意见和建议。第二,施工单位在施工前应列出重要的质量控制点,报经监理机构同意后,在此基础上实施质量预控。质量控制点中的重点控制对象包括:人的行为,关键过程、关键操作,施工设备材料的性能和质量,施工技术参数,某些工序之间的作业顺序,有些作业之间的技术间歇时间,新工艺、新技术、新材料的应用,对工程质量产生重大影响的施工方法等。第三,施工单位应按合同约定对材料、工程设备以及工程的所有部位及其施工工艺进行全过程的质量检查和检验,定期编制工程质量报表,报送监理机构审查。关键工序作业人员必须持证上岗。第四,监理机构有权对工程的所有部位及其施工工艺进行检查验收,发现工程质量不符合要求的,应当要求施工单位立即返工修改,直至符合验收标准为止。对于主要工序作业,只有监理机构审验后,才能进行下道工序。

③安全建设管控。第一,建设单位应当加强对施工单位的安全检查,并授权监理机构按合同约定的安全工作内容监督、检查施工单位安全工作的实施。此外,建设单位不得对施工单位、监理机构等提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求,不得压缩合同约定的工期。建设单位在编制工程概算时,应当确定建设工程安全作业环境及安全施工措施所需费用。第二,工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理,并对建设工程安全生产承担监理责任。在实施监理过程中,发现存在安全事故隐患的,应当要求施工单位整改;情况严重的,应当要求施工单位暂时停止施工,并及时报告建设单位。第三,施工单位应当设立安全生产管理机构,配备专职安全生产管理人员,依法建立安全生产、文明施工管理制度,细化各项安全防范措施和操作办法。从事电工、焊接、危险化学品等特种作业的人员,必须经过专门的安全技术培训,并取得操作合格证后,才能独立操作。施工单位应当加强安全教育培训,提高工作人员的安全意识,并对所承担的建设工程进行定期和专项安全检查,做好安全检查记录。

施工过程中的造价控制主要体现在编制资金使用计划和工程款结算方面,可参见“工程价款结算”部分。此外,为强化对建设过程的监督,建设单位可以聘用会计师事务所等专业机构对工程项目实行开工审计、过程审计和竣工决算审计,对重大项目进行专项审计和跟踪审计等,及时发现问题,保证工程质量、进度、成本和安全。

2.工程物资采购。工程物资包括材料和设备。为了保证项目顺利进行,需要按照施工进度需要,及时购置材料和设备。按照重要性程度,建筑材料一般分为主要材料(如钢材、木材、水泥等)、特殊材料(如大理石、花岗岩、高级装饰材料等)和地方材料(如砖、瓦、灰、砂、石等)三大类,实务中,地方材料一般都由施工单位负责购买,主要材料及特殊材料部分可能由施工单位购买或建设单位购买,因项目不同而有所不同。设备的采购主要由建设单位负责。材料和设备采购一般占到工程总造价的60%以上,对工程投资、进度、质量等具有重大影响。

(1)主要风险:工程物资采购过程控制不力,材料和设备质次价高,不符合设计标准和合同要求,影响工程质量和进度。

(2)主要管控措施。在工程物资采购管理方面,除应当遵循《企业内部控制应用指引第7号——采购业务》的统一要求外,还应当特别关注以下方面。第一,重大设备和大宗材料的采购应当采用招标方式。第二,对于由施工单位购买的工程物资,建设单位应当采取必要措施,确保工程物资符合设计标准和合同要求。首先,在施工合同中,建设单位应具体说明建筑材料和设备应达到的质量标准,明确责任追究方式。其次,对于施工单位提供的重要材料和工程设备,应由监理机构进行检验,查验材料合格证明和产品合格证书,一般材料要进行抽检。未经监理人员签字,工程物资不得在工程上使用或安装,不得进行下一道工序施工。最后,运入施工场地的材料、工程设备,包括备品、备件、安装专用工器具等,必须专用于合同工程,未经监理人员同意,施工单位不得运出施工场地或挪作他用。

3.工程价款结算。建设单位与施工单位之间的工程价款结算是建设期间的一项重要内容。根据财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》的规定,工程价款结算,是指对建设工程的发包承包合同价款进行约定和依据合同约定进行工程预付款、工程进度款、工程竣工价款结算的活动。施工合同签订后,建设单位一般先向施工单位支付一笔预付款,之后,按周期或项目目标拨付工程进度款。实际工作中,工程进度款大部分按月结算。年终或工程竣工后进行清算。工程进度款结算程序见图12-6。

图12-6 工程进度款结算流程
图12-6 工程进度款结算流程

(1)主要风险。该环节存在的主要风险是建设资金使用管理混乱,项目资金不落实,导致工程进度延迟或中断。

(2)主要管控措施。第一,建设单位应当建立完善的工程价款结算制度,明确工作流程和职责权限划分,并切实遵照执行。财会部门应当安排专职的工程财会人员,认真开展工程项目核算与财务管理工作,对工程建设中的材料、设备采购、存货、各项财产物资及时做好原始记录,并定期进行财产物资清查。第二,资金筹集和使用应与工程进度协调一致,建设单位应当根据项目组成(分部、分项工程)结合时间进度编制资金使用计划,作为资产管控和工程价款结算的重要依据。这方面的管控措施同时可参照《企业内部控制应用指引第6号——资金活动》。第三,建设单位财会部门应当加强与施工单位和监理机构的沟通,准确掌握工程进度,确保财务报表能够准确、全面地反映资产价值,并根据施工合同约定,按照规定的审批权限和程序办理工程价款结算。建设单位财会部门应认真审核相关凭证,严格按合同规定的付款方式付款,既不应违规预支,也不得无故拖欠。第四,施工过程中,如果工程的实际成本突破了工程项目预算,建设单位应当及时分析原因,按照规定的程序予以处理。

4.工程变更。工程建设周期通常较长。在建设过程中由于某些情况发生变化,如建设单位对工程提出新要求、出现设计错误、外部环境条件产生变化等,有时需要对工程进行必要变更。工程变更包括工程量变更、项目内容的变更、进度计划的变更、施工条件的变更等,但最终往往表现为设计变更。以设计变更为例,基本流程见图12-7。

图12-7 工程变更流程
图12-7 工程变更流程

(1)主要风险。该环节的主要风险是现场控制不当,工程变更频繁,导致费用超支、工期延误。

(2)主要管控措施。第一,建设单位要建立严格的工程变更审批制度,严格控制工程变更,确需变更的,要按照规定程序尽快办理变更手续,减少经济损失。对于重大的变更事项,必须经建设单位、监理机构和施工单位集体商议,同时严加审核文件,提高审批层级,依法需报有关政府部门审批的,必须取得同意变更的批复文件。第二,工程变更获得批准后,应尽快落实变更设计和施工,施工单位应在规定期限内全面落实变更指令。第三,如因人为原因引发工程变更,如设计失误、施工缺陷等,应当追究当事单位和人员的责任。第四,发生单项工程报废的,必须经有关部门鉴定,并经批准,才能转销。第五,对工程变更价款的支付实施更为严格的审批制度,变更文件必须齐备,变更工程量的计算必须经过监理机构复核并签字确认,防止施工单位虚列工程费用。

【例12-7】2004年,审计署驻深圳特派办对长江干流某防洪隐蔽工程进行了审计。这项工程由某市修防处负责,主要是对22公里江堤险段实施水下抛石,即按设计要求把块石平顺均匀地铺在堤脚,以起到护岸固基的重要作用。工程概算与实际完成投资均为3.46亿元。在对4个块石供货单位的购销账检查时发现,这4个供货单位(以下简称“4个供货单位”)2000年至2003年向修防处供应的块石总量,居然比4个供货单位同期购进的块石总量多出60万方。发现疑点后,经深入调查,2001年以前的块石采购没有进行招标,全部直接由该修防处下属二级法人单位护岸所和开发公司供应。2002年至2003年修防处通过自己编标、自己投标、自己评标等违规手段,进行虚假招投标,确定了4个供货单位,其中3个单位的投标代理人均为修防处在编职工,3个单位“中标”后,修防处立刻“借壳”在其名下成立了自己控制的块石经营部,还有一个“中标”单位干脆就是下属开发公司。这样,修防处直接操纵控制了块石的采购和供应。在工程施工中,有1/3的工程量均由修防处原处长刘某任法定代表人的某建安公司独揽。

工程监理和测量状况则更加混乱。修防处下属的某监理公司通过“配合”其他监理公司工作的方式,派出副总监和大量现场监理人员,直接参与所有河段的施工监理,涉及块石量方、抛投计量等。最为典型的是,2002年度的50名现场监理人员中就有41人为修防处下属监理公司的职工,实际上控制了工程块石量方和工程施工计量,并从中获利227万元。

至此,从管钱、供货,到施工、监理,该防洪隐蔽工程完全由修防处“一条龙”运作。通过从供货单位提现等方式,刘某等人将国有资金装入了自己的腰包。相关人员已被追究法律责任。

【分析】该案例从招标到监理都存在明显的控制缺陷:一是在招标环节存在明显漏洞,暗箱操作,未实现公开、透明;二是工程监理未发挥应有的作用,监理单位是修防处下属单位,施工单位又由修防处原处长刘某直接控制,存在利益冲突,不符合独立监督的原则。

六、工程验收

工程验收是工程项目由建设阶段转入生产和使用阶段的标志,也是对项目建设是否符合设计要求和工程质量的最终把关。对于促进项目及时投产、发挥效益,总结经验具有重要作用。

(一)工程验收流程

工程验收指工程项目竣工后由建设单位会同设计、施工、监理单位以及工程质量监督部门等,对该项目是否符合规划设计要求以及建筑施工和设备安装质量进行全面检验的过程。竣工验收一般建立在分阶段验收的基础之上,对建设单位而言,一般可分为单项工程竣工验收和全部工程竣工验收两个阶段,前一阶段已经完成验收的工程项目在全部工程验收时原则上不再重新验收;规模较小、较为简单的,可以一次进行全部项目的竣工验收。竣工验收是全面检验建设项目质量和投资使用情况的重要环节,其基本流程见图12-8。

图12-8 工程验收流程
图12-8 工程验收流程

(二)竣工验收阶段的主要风险及管控措施

1.竣工结算和竣工决算。在竣工验收环节,除对工程质量进行验收,还有竣工结算和竣工决算两项重要工作。工程竣工结算是指施工单位按照合同规定的内容全部完成所承包的工程,经验收质量合格并符合合同要求之后,与建设单位进行的最终工程价款结算。

竣工结算由施工单位编制,建设单位可直接进行审查,也可以委托具有相应资质的工程造价咨询机构进行审查。竣工结算办理完毕,建设单位应根据确认的竣工结算书在合同约定时间内向施工单位支付工程竣工结算价款。

竣工决算是以实物数量和货币指标为计量单位,综合反映竣工项目从筹建开始到项目竣工交付使用为止的全部建设费用、财务情况和投资效果的总结性文件。建设单位应在收到工程竣工验收报告后,及时编制竣工决算。竣工决算是办理固定资产交付使用手续的依据。

2.主要风险。竣工验收环节的主要风险是:竣工验收不规范,质量检验把关不严,可能导致工程存在重大质量隐患;虚报项目投资完成额、虚列建设成本或者隐匿结余资金,竣工决算失真;固定资产达到预定可使用状态后,未及时进行估价、结转。

3.主要管控措施。第一,建设单位应当健全竣工验收各项管理制度,明确竣工验收的条件、标准、程序、组织管理和责任追究等,未通过竣工验收的,不得投入使用。第二,竣工验收必须履行规定的程序,至少应经过施工单位初检、监理机构审核、正式竣工验收三个程序。正式竣工验收前,根据合同规定应当进行试运行的,应当由建设单位、监理单位和施工单位共同参与试运行。试运行符合要求的,才能进行正式验收。正式验收时,应当组成由建设单位、设计单位、施工单位、监理单位等组成的验收组,共同审验。工程遗留问题应当有处理意见并在竣工验收意见中注明。重大项目的验收,可吸收相关方面专家组进行评审。第三,初检后,确定固定资产达到预定可使用状态的,施工单位应及时通知建设单位,建设单位会同监理单位初验后应及时对项目价值进行暂估,转入固定资产核算。建设单位财务部门应定期根据所掌握的工程项目进度核对项目固定资产暂估记录。第四,建设单位应当加强对工程竣工决算的审核,应先自行审核,再委托具有相应资质的中介机构实施审计;未经审计的,不得办理竣工验收手续。第五,建设单位要加强对完工后剩余物资的管理。工程竣工后,建设单位对各种节约的材料、设备、施工机械工具等,要清理核实,妥善处理,不得任意侵占。应变价处理的库存设备、材料以及应处理的自用固定资产要公开变价处理。第六,验收中发现在资金使用中有违纪违规行为,或由于设计失误、论证不足或设备、施工问题影响工程质量的,要追究有关单位和人员的责任。第七,建设单位应当按照国家有关档案管理的规定,及时收集、整理工程建设各环节的文件资料,建立工程项目档案,不仅用于工程总结,也是将来出现问题进行分析和查处的依据。需报政府有关部门备案的,应当及时备案。

(三)工程项目后评估

工程项目后评估是指在建设项目已经完成并运行一段时间后,对项目的目的、执行过程、效益、作用和影响进行系统的、客观的分析和总结的一种技术经济活动。项目后评估通常安排在工程项目竣工验收后6个月或1年后,多为效益后评价和过程后评价。

工程项目后评估本身就是一项重要的管控措施,建设单位要予以重视并认真用好。(1)建设单位应当建立健全完工项目的后评估制度,对完工工程项目预期目标的实现情况和项目投资效益等进行综合分析与评价,总结经验教训,为未来项目的决策和提高投资决策管理水平提出建议。(2)建设单位应当采取切实有效的措施,保证项目后评估的公开、客观和公正。原则上,凡是承担项目可行性研究报告编制、立项决策、设计、监理、施工等业务的机构不得从事该项目的后评估工作,以保证后评估的独立性。最后,要严格落实工程项目决策及执行相关环节责任追究制度,项目后评估结果应当作为绩效考核和责任追究的依据。

【例12-8】2003年1月4日某市中心大桥突然整体垮塌,过往于桥上的50多名群众顿时坠入河中,其中40人死亡,直接损失上千万元。据调查,该市个别领导干部明显存在玩忽职守的问题,该项工程未经主管部门立项,无可行性研究报告,设计系个人行为,工程施工者是挂靠在该市桥梁工程总公司名下的个体业主,组织的施工队伍不具备进行市政工程建设技术和设备力量,不具有合法的市政工程施工资质,工程施工、设计不达标,偷工减料,采用劣质材料。在中心大桥的建设过程中,无工程监理;1999年建成使用未经法定竣工验收;养护管理中两次发生重大桥梁损坏。

【分析】工程从立项、设计、发包、施工到验收,均未按照国家建筑管理法规进行,是典型的“六无工程”,造成了严重的后果。该案例存在的明显控制缺陷有:一是在工程立项环节缺乏应有的控制,未依法进行审批和可行性研究;未批准就上马,违反了国家规定。二是在工程设计上,聘用的设计者没有相应资质,未达到工程内部控制的最低要求。三是在对施工单位的选择上存在明显漏洞,施工单位没有相应的资质,建设单位对工程施工过程也缺乏监督,建设单位自身未发挥监督作用,也未委托监理单位履行监督职责。四是在竣工验收上存在明显问题,未竣工验收即投入使用。五是在使用中发现问题后,未采取及时的补救措施。

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